Nettregulering i Norge, Norden og resten av Europa

Sverige får en ny modell fra 2012. Ved overgang til den nye modellen kan nettleien komme til å øke 20–30 %, noe som har gitt utfordringer i innspurten. Endringer i modellen diskuteres også i Finland, mens det skjer mindre i Danmark som kanskje har de svakeste investeringsinsentivene i Norden. Dette og andre tema blir diskutert på Energi Norges næringspolitiske verksted 27. september i Oslo.

Insentivregulering er innført i de aller fleste europeiske land, og interessen for norske erfaringer har vært til stede. Er det nå kanskje på tide for Norge å lære fra andre?

Elementer fra den norske nettreguleringen, både eksisterende og tidligere versjoner, kan kjennes igjen også utenfor våre landegrenser.

Det er imidlertid tydelig at andre land har dratt lærdom av både gode og dårlige erfaringer med vår nettregulering, og andre løsninger er i stadig større grad prøvd. Er det kanskje på tide for Norge å lære fra andre?

 

Det er tre områder som peker seg ut som særlig interessante for den norske reguleringen: Investeringer, bruk av resultater fra effektivitetsanalyser i reguleringen og hensynet til innovasjon.

Investeringsinsentiver?

Når det gjelder investeringsinsentiver, mener en i mange land at reguleringsmodellene må forbedres for å takle kommende investeringer, behovet for innovasjon og tilknytning av mye ny distribuert produksjon. Dette har blant annet kommet fram i en større undersøkelse som Eurelectric har gjennomført.

I Finland har nettselskapene vært mer fornøyde enn andre steder med investeringsinsentivene. Her tar modellen utgangspunkt i det faktiske nettet, og det benyttes en kostnadskatalog til å fastsette inntekten for både nye og eksisterende komponenter. Dette kan være med både å sikre forutsigbarhet for investeringene og på å gjøre modellen forståelig. Dette gir en trygghet for inntekten knyttet til enkelt investeringer og har vært med på at selskapene har sett på investeringsinsentivene som gode. Den finske reguleringen ble innført i 2005. Modellen har ikke normkostnader for ulike oppgaver, men et årlig effektivitetskrav til drifts- og vedlikeholdskostnadene basert på målinger ved bruk av DEA og SFA. I Finland har myndighetene etablert Roadmap 2020, som er et framoverskuende prosjekt med tanke på å utvikle reguleringen mot 2020.

I Sverige får de ny regulering fra 2012. En inntektsramme skal bestemmes i forveien før hver tilsynsperiode. Tilsynsperioden skal være fire kalenderår (for SvK ett år). Nettselskapet skal levere inn et forslag til inntektsramme til regulator. Tariffene skal være utformet slik at nettselskapets samlede inntekter fra nettvirksomheten er rimelige i forhold til objektive forutsetninger for å drive nettvirksomheten. Den nye reguleringsmodellen i Sverige fra 2012 legger også opp til å reflektere det faktiske nettet (bruker kostnadskataloger) pluss å ha normkostnader for de ulike oppgaver (de siste planlegges innført gradvis i reguleringsperioden fra 2012–2015). Sveriges nye regulering blir en kombinasjon av budsjettbasert og oppgavebasert regulering. Selskapene er fornøyd. Modellen er framoverskuende, og selskapene skal kunne regne på lønnsomhetene i hver investering. Modellen skal være enkel og forutsigbar og transparent. Den kan gi rimelig avkastning på nettkapitalen og bidra til at investeringer gjennomføres.

I England har myndighetene gjennomført prosjektet RPI-X@20 som gir et endret regulatorisk rammeverk i England som er tilpasset framtidens utfordringer for kraftnettet blant annet knyttet til investeringer.

Robust effektivitetsmåling

Det er et faktum at alle kjente modeller for å sammenlikne effektiviteten til selskap har svakheter knyttet til seg, slik at resultatene er usikre. Spesifikasjon av selve modellen vil i stor grad påvirke de enkelte selskapers effektivitet, eksempelvis ved introduksjon av nye variable eller fjerning av bestående. Flere land har tatt innover seg disse forholdene/utfordringene. Blant annet har både Finland og Østerrike valgt å kombinere flere effektivitetsmodeller.

Hensikten er å gjøre effektivitetsresultatene i reguleringen mer robuste mot modellsvakheter og mindre følsomme for hvordan modellen er spesifisert. Mens Finland vekter resultatene fra en DEA-basert og en SFA-basert effektivitetsmodell 50 % - 50 %, har Østerrike valgt å fastsette selskapenes effektivitet med en andel på 40 % fra en regresjonsbasert modell og henholdsvis 20 % og 40 % fra to ulike spesifiserte DEA-modeller. En kombinasjon av flere modeller og spesifikasjoner kan være en tilnærming til å gjøre effektivitetsmålingen mer robust.

I den norske modellen har en valgt å benytte en mer mekanisk bruk av svarene fra effektivitetsmålingen. Dette har vært kritisert blant annet i OEDs eksterne gjennomgang av reguleringsmodellen.

Tilrettelegging for innovasjon

Et tema som drøftes i den internasjonale reguleringsdebatten er rammebetingelser for innovasjon. Erfaringer viser at selskapenes bidrag til forskning og utvikling har falt dramatisk de senere årene. Samtidig står flere nettselskap flere steder ovenfor en kommende investeringsbølge. Innovasjon er forbundet med risiko og kostnader, og det vil være fristende å erstatte eksisterende nettanlegg med tilsvarende nye nettanlegg.
Det er ikke dermed sagt at det ikke kan være rom for forbedringer og utvikling også innen denne relativt modne teknologien, og i anvendelsen av den. Vi er ferd med å få ny teknologi som smarte målere og smartere distribusjonsnettet med flere styringsmuligheter i Norge og resten av Europa. Distribusjonsnettene får nye oppgaver knyttet til tilknytning av mye ny distribuert produksjon, styring/kontroll av disse, tilrettelegging for laststyring og effektiv energibruk med mere. Alle disse nye punktene må hensyntas når reguleringen skal designes. Det er en utfordring hvordan en skal lykkes med å få denne nye teknologien implementert raskt nok. Reguleringen av nettene i mange land har et hovedfokus mot effektivisering og kostnadsreduksjoner. Det å få til både dette og innføring av ny teknologi skaper nye utfordringer for reguleringen.

En må også huske at en ikke behøver å regulere alle forhold, men mye kan overlates til markedet å utvikle videre. Her må reguleringen lage de nødvendige rammene. Reguleringen må bidra til å fjerne barrierer som hindrer teknologisk innovasjon. Investering i ny teknologi krever ofte betydelig kapital og det er større risiko forbundet med investering i dette enn andre nettinvesteringer. Hvordan passer dette med eksisterende reguleringsregimer og hvordan kan en finansiere slike investeringer og fordele risikoen på en rimelig måte?

Reguleringen må være stabil, forutsigbar og må tilby konkurransedyktig avkastning. En investering i for eksempel nye målere er for mange nettselskap en meget stor investering. Dersom investeringen for eksempel i nye målere, gjennomføres like effektivt, må selskapene kunne få samme avkastning. I Norge er disse forholdene viktig å få på plass når AMS skal innføres og da som et pålegg fra myndighetene.

I England har regulator laget en egen insentivmekanisme som har utløst økt FoU-bruk hos distribusjonsselskapene. I England har en også etablert fond der selskapene kan søke om midler med tanke på prosjekt knyttet til for eksempel ny teknologi. Det kan være en idé å se både hvordan innføringen av smarte målere, FoU og ny teknologi gjøres i andre land, men også innen andre bransjer som for eksempel Telecom som har hatt en helt annen utvikling når det gjelder innovasjon som det kan være nyttig å skule til.

En investeringsbølge i nettet er forventet i relativt nær fremtid, noe som vil stille krav både til innovasjonsevne og tilgang på kompetanse. Innovasjon innenfor rammen av reguleringen er derfor et tema som også bør ha interesse i Norge.
Selv om Norge har vært i front når det gjelder å videreutvikle mekanismer for regulering av nettselskap, gjøres det et meget grundig arbeid også i andre land. Det er nå på tide ned fra å titte mer  utenlands, hvilke prosesser som gjennomføres mellom myndigheter og selskap, og hvilke modeller som er i bruk

Smarte nett

Smarte nett er høyt på dagsorden i Europa og ansees å være et viktig virkemiddel for å nå fornybarmålet i 2020. Hvordan nettet bør reguleres for å lykkes med å innføre dette, er en stor utfordring.
Eurelectric anser effektiv regulering på nasjonalt nivå å være det viktigste verktøyet for å få til den europeiske utviklingen av et modernisert nett.

Å utvide og forbedre Europas kraftnett vil være avgjørende for Europas overgang til en lav-karbon økonomi. Smartere distribusjonsnett vil være nødvendig for å integrere økende mengder desentralisert produksjon, elektriske biler og varmepumper inn i nettet og oppfordre forbrukerne til aktivt å administrere sine energibehov. Dette vil kreve store investeringer i ny infrastruktur i mange år framover.

Eurelectric har undersøkt nettreguleringen i Europa og har funnet at den i mange tilfelle ikke gir nettselskapene tilstrekkelige insentiver til å påta seg de økte investeringen som kreves for å innføre smarte nett.
I undersøkelsen til Eurelectric er det blant annet gjort en sammenligning av reguleringsmodellene i Europa, der en har sett på modellenes forutsigbarhet og mulighetene for selskapene til å oppnå normalavkastning på investeringer. Dette er vist på figuren under.

Eurelectrics undersøkelse viste at:

• Sub-optimal avkastning og regulatorisk ustabilitet hemmer investeringer i smartere distribusjonsnett.
• Utrullingen av smarte målere blir forsinket med uklarhet i roller og ansvar for aktørene.
• Regulatorene har fortsatt et snevert fokus på kostnadseffektivitet og straffer ekstra utgifter til FoU eller smart grid pilotprosjekter og ”oppmuntrer” heller til ”business-as-usual” utgifter i stedet.

Basert på disse resultatene, anser Eurelectric effektiv regulering på nasjonalt nivå å være det viktigste verktøyet for å få til den europeiske utviklingen av et modernisert nett.

For å sikre investeringer i smarte nett, bør nasjonale regulatorer fokusere mer på langsiktige krav i reguleringen og sørge for en rimelig avkastning. Dette vil innebære å revidere reguleringsmodellene i flere europeiske land.

Det blir viktig å få i gang og støtte pilotprosjekter og FoU på dette området i landene. Her må myndighetene spille en rolle.
Energi Norge arrangerer et møte 27. september i Oslo der disse temaene blir belyst og diskutert.